一、问题的提出 

针对政府付费和可行性缺口补助型PPP项目，能否足额获得财政付款是社会资本选择项目时重要的风险控制指标。社会资本常用的控制措施是要求政府将财政支出按时足额编入预算并通过同级人大审查批准。对于法律地位属于地方政府派出机关但财政却设立一级预算的开发区而言，因为财政管理制度建设超前于权力制度建设，管委会无直接对应的人大机关，故管委会财政局无法提供人大批准文件，投资合作可能因此而陷入僵局。本文出于抛砖引玉的目的，拟就此问题涂鸦几句，欢迎批评指正。 

二、预算支出控制节点 

预算支出从流程上划分，大致可分为预算编制环节、预算审批环节、预算批复环节和预算下达与支出环节。如果上述5个环节对应5个控制节点，控制的重点和争议的交点均体现在预算审批环节，究其原因，无非是《预算法》将人大审批作为预算生效、调整和批复的条件。根据《预算法》第13条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。第52条规定：各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。 

因此，如果开发区在相同环节存在替代审批方式，或间接审批方式，按时足额获得政府付费的控制目标也可以实现。 

三、实践中开发区预算审批的主要模式 

通过对开发区财政制度文件的不完全搜索，笔者初步得出结论：在不考虑合宪性的前提下，开发区预算审批实践主要遵循以下两条路径展开： 

1.管委会审批模式。这种模式下的通常做法是：由管委会财政部门负责编制预算，报管委会（主任会议）审批通过后直接批复给各部门和单位。如《淮南经济技术开发区财政预算管理办法》第11条规定：开发区财政预算草案按照下列程序和时限……（三）开发区财政部门汇总区属各部门和单位的预算草案，编制开发区预算草案正式文本，预算草案文本应包括开发区财政预算草案和开发区部门预算草案，于次年1月20日前报送开发区管委会审定。（四）开发区管委会主任办公会审查批准开发区预算草案后，开发区财政部门应当自批准之日起30日内，批复区属各部门和单位预算。 

2.派出政府同级人大审批模式。这种模式下的通常做法是：由派出政府财政部门汇总开发区预算和本级预算后形成总预算，一并报本级人大审批。如《（南宁）市人民政府关于南宁经济技术开发区财政管理体制的决定》第4条规定：经济技术开发区要按照规定和要求及时向市财政报送报表、分析，接受上级政府财政部门和有关监督部门的检查、监督和指导；经济技术开发区财政预、决算送市财政汇总，报市人大审议批准。 

四、结论 

笔者认为应该针对不同的财政管理模式确定不同的控制方案： 

1.对于管委会审批制而言，首先应判断管委会审批制是遵照当地财政管理惯例还是地方性法规或地方政府规章对该审批模式进行明确规定。其次，如存在成文法依据，应进一步判断管委会审批的效果是否与人大审批效果一致，即同时产生预算生效、非经管委会同意不得调整预算和确定时限内由财政部门批复至区属各部门和单位的效果。 

如果同时满足上述条件，笔者认为获得管委会批准是可以接受的。如果不存在成文法基础，或成文法没有对财政部门预算批复进行规定，或财政部门在一定限额内有权调整预算，则建议寻求其他补充担保措施。 

需要说明的是，管委会审批制与《预算法》第43条及预算授权法理存在冲突，但是笔者认为这种冲突并不影响实操中社会资本有条件的接受管委会审批文件。因为社会资本可接受的管委会审批是以行政法规或规章存在明确规定为前提。而成文法规或属于抽象行政行为，客观上我们目前并没有有力的途径以下位法违反上位法的理由直接否认管委会主任会议决议的效力。退一步考虑，如果该模式依据的行政法规、规章被上级政府清理，根据不溯及既往原则，已发生的行为效力通常也不会受到影响。 

2.对于派出政府同级人大审批模式而言，可以考虑要求管委会财政部门提供将预算汇总本级政府财政，并同时获得人大审批的文件。这里就不再展开介绍。